Cumplimiento sustancial o incumplimiento sustancial: Controversia … – Microjuris al Día
Escribe sobre el tema la Lcda. Marimar Pérez-Riera.
En el complejo entramado legal, la aprobación de reglamentos administrativos se erige como un proceso delicado y minucioso. Las agencias administrativas no ostentan un poder inherente para aprobar reglamentos; su facultad surge cuando la Asamblea Legislativa lo autoriza, y ello conlleva condiciones particulares establecidas por ley.
En nuestra jurisdicción, uno de los requisitos fundamentales para la aprobación de reglamentos se encuentra consagrado en la Sec. 2.8 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno (LPAU). Según esta disposición, una vez que una agencia aprueba la versión final de un reglamento, debe presentarlo en el Departamento de Estado. Ahora bien, la LPAU abunda en ciertos requisitos para la publicación, y en lo relevante para esta discusión, llamamos la atención al inciso (d) de la Sec. 2.8. Este inciso impone al Secretario de Estado la obligación de publicar un aviso en dos (2) periódicos de circulación general dentro de los veinticinco (25) días siguientes a la presentación. Este aviso debe contener una síntesis del contenido del reglamento, su número, fecha de vigencia y la agencia que lo aprobó.
La controversia recurrente, que ha llegado en los últimos tres (3) años al Tribunal de Apelaciones en al menos cuatro (4) ocasiones, se centra en la pregunta crucial: ¿la no conformidad con los requisitos legales para la publicación de un aviso constituye un incumplimiento sustancial que invalida el reglamento?
Lo último es una referencia al criterio establecido por la Sec. 2.7(a) de la LPAU que dice: «Una regla o reglamento aprobado después de la fecha de efectividad de esta Ley será nulo si no cumpliera sustancialmente con las disposiciones de esta Ley».
En el análisis de las sentencias contradictorias, surge la interpretación defendida por algunos de que la omisión del Secretario de Estado de publicar el aviso en el plazo y con el contenido requerido por ley constituye un incumplimiento sustancial que torna nulo un reglamento administrativo. Sin embargo, existe una realidad inescapable: distintos paneles del Tribunal de Apelaciones han emitido decisiones contradictorias sobre el mismo asunto.
Esto plantea una problemática significativa, ya que la interpretación del Tribunal de Apelaciones respecto a lo que constituye un cumplimiento sustancial no es uniforme. Los casos presentados ante el Tribunal demuestran esta disparidad de opiniones, con decisiones que van desde considerar la falta de publicación como un incumplimiento sustancial que invalida el reglamento, hasta otros casos donde se determina que no existe tal incumplimiento sustancial. Veamos los 4 casos que el Tribunal de Apelaciones ha resuelto.
Caso Asoc. de Navieros v. Comisión de Practicaje, KLRA201900642 (23 de enero de 2020):
En este caso, se argumentó que la publicación de un reglamento, aunque realizada dentro del término de 25 días dispuesto por la LPAU, no cumplía con los requisitos estatutarios. La publicación en el periódico El Nuevo Día carecía de información esencial, como la síntesis del contenido, la fecha de vigencia y la agencia aprobadora.
Además, se señaló que la publicación se hizo en un solo periódico en lugar de los dos requeridos. El Tribunal de
Apelaciones determinó que estos incumplimientos sustanciales viciaban el reglamento, declarándolo nulo ab initio.
Caso Asoc. de Laboratorios v. ELA, KLRA201900431 (30 de junio de 2020):
En este caso, se argumentó que, a pesar de que la publicación fue fuera del término estatutario, la información esencial, como la síntesis del contenido y la fecha de vigencia, no se incluyó en la publicación del Reglamento Núm. 9293. El Tribunal de Apelaciones sostuvo que este incumplimiento sustancial con los requisitos de publicación establecidos en la LPAU resultaba en una publicación incompleta e ineficaz, declarándolo nulo ab initio.
En este caso, se alegó que el Departamento de Estado debió publicar edictos dentro de los 25 días siguientes a la radicación, y la demora en hacerlo debería anular el Reglamento Núm. 9084 propuesto por el Departamento de Salud. Sin embargo, el Tribunal de Apelaciones concluyó que el retraso no perjudicó a los opositores del reglamento, quienes participaron activamente en el proceso de reglamentación, y por lo tanto, no justificaba la nulidad del reglamento.
Caso Asociación de Titulares de Condominios v. DACO, KLRA202100199 (30 de junio de 2021):
En este caso, se discutió el incumplimiento del término dispuesto para la publicación del aviso de radicación del Reglamento Núm. 9263 con del plazo establecido en la LPAU. El Tribunal de Apelaciones interpretó que el término no tenía carácter jurisdiccional, sino directivo, concluyendo que el incumplimiento del plazo no era sustancial y, por lo tanto, no justificaba la nulidad del reglamento.
Esto plantea otra pregunta clave: ¿el término establecido por la LPAU para la publicación de un aviso es de carácter jurisdiccional o directivo? La contestación a esta pregunta determinaría si su incumplimiento es sustancial o si, por el contrario, una desviación del cumplimiento con el término dispuesto por ley pueda permitir el cumplimiento sustancial.
En el caso Asociación de Titulares de Condominios v. DACO el Tribunal de Apelaciones contesta esta interrogante, a nuestro entender, equivocadamente. Es crucial destacar que el Tribunal Supremo no aceptó el recurso de apelación radicado en este caso, a pesar de que se le presentaron las sentencias contradictorias de los paneles del Tribunal de Apelaciones arriba mencionadas. El Tribunal Supremo lo acogió como certiorari y lo declaró No Ha Lugar, sin emitir una opinión. Por lo tanto, se dejó sin analizar el alcance que debe brindarse a un proceso reglamentario que incumple con lo requerido por la Sec. 2.8(d) de la LPAU en cuanto al requisito de publicidad.
Es crucial entender que la publicación de reglamentos administrativos no es un mero formalismo; es un elemento fundamental para el proceso cuasi-legislativo. La publicidad garantiza que los ciudadanos, incluso aquellos que no participaron en el proceso, estén informados sobre los nuevos requisitos y regulaciones que afectarán sus derechos y
obligaciones.
El Tribunal Supremo ha expresado que, «[e]l fin de esta norma [de publicidad establecida en la Sección 2.8(d) de la LPAU] es cumplir con el requisito de notificación, elemento indispensable para validar la reglamentación y darle virtualidad al principio básico, consignado en el Art. 2 del Código Civil de Puerto Rico de que la ignorancia de la ley no es excusa para su incumplimiento.» Grupo HIMA v. Depto. de Salud, 181 DPR 72, 79 (2011).
Esto último es clave. La máxima «la ignorancia de la ley no sea excusa para su incumplimiento» solo puede entenderse bajo el supuesto de que el ordenamiento presupone que las personas conocen la ley. Lo contrario sería ilógico; exigir el cumplimiento de leyes desconocidas. Por lo tanto, la publicidad se convierte en un elemento fundamental para el proceso cuasi-legislativo y opera como condición para su validez.
La falta de claridad sobre lo que constituye un cumplimiento sustancial en el contexto de la publicación de reglamentos crea un terreno inestable y plantea interrogantes sobre la validez y eficacia de los reglamentos afectados. Además, la disparidad en las decisiones judiciales refuerza la necesidad de una revisión y clarificación legislativa para evitar interpretaciones divergentes.
En conclusión, la interpretación de la LPAU y su aplicación en el ámbito de la publicación de reglamentos administrativos requiere una atención inmediata y detenida. La falta de uniformidad en las decisiones judiciales resalta la urgencia de abordar estas cuestiones para fortalecer la confianza en el sistema legal y garantizar un proceso claro y equitativo para todos los ciudadanos.
